Как должны развиваться территории, или Ликбез по градостроительной политике

Владимир Викторович Распутин

Меняется государство, меняется градостроительная по­литика, мы постоянно слышим из уст чиновников термин «градостроительная документация». Что это такое, какие бывают градостроительные документы, как с ними ра­ботать, для чего они вообще нужны? Это мы и попыта­лись выяснить у руководителя Сужбы архитектуры Иркутской области, главного архитектора Иркутской области Распутина Владимира Викторовича.

- Владимир Викторович, скажите, пожалуйста, а что такое «градостроительная деятельность»? 

- Одна из целей градостроительной деятельности - это пространственное развитие территории для создания такой системы расселения, которая бы обеспечивала возможность получения любого вида услуг для сельских или городских жи­телей.

Современная система расселения приводит к созданию крупных агломераций, что ведет к уплотнению транспортных, инфраструктурных и других связей. За счет этого становится доступным получение услуг разного уровня: и культуры, и до­суга, и удовлетворения потребности в труде. При этом каждый человек должен иметь свободу выбора - где проживать и чем заниматься. И наша задача - обеспечить ему такую возмож­ность.

Градостроительная политика претерпела значительные из­менения: если раньше это было государственное управление, то сейчас - регулирование и контроль за развитием террито­рии. Чтобы их обеспечить, нужны четкие правила игры, а от­сюда и необходимость наличия норма­тивно-правового регулирования градо­строительной деятельности. И чем больше происходит отрыв от государст­венного управления к регулированию, тем сложнее взаимоотношения всех участников.

Контрольные функции за градо­строительным развитием, скорее всего, переместятся, по мере развития пуб­личной активности, от государства к об­ществу, которое, не являясь прямым обладателем объектов градостроитель­ной деятельности, формирует более требовательное отношение к качеству создаваемой градостроительной среды.

- А что у нас с нормативно-право­вой базой в градостроительной дея­тельности? 

- Вы знаете, нормативно-правовая база не может быть идеальной ввиду того, что постоянно меняются условия: социальный состав общества, инвести­ционные и инновационные требования, социально-экономическая политика. Поэтому нормативно-правовая база просто обязана меняться.

Принят Градостроительный кодекс, который определяет структуру всех взаимоотношений между субъектами градостроительной деятельности.

Если же говорить о пробелах в нор­мативно-правовой базе, то это отсут­ствие методик и стандартов по подготовке градостроительной доку­ментации.

Градостроительный кодекс - это закон, он не определяет все аспекты разработки градостроительной доку­ментации. Имея методики и стандарты, нам будут понятны критерии качества. Единственный документ, принятый в этой области, - это Приказ Мини­стерства регионального развития РФ от 26 мая 2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разра­ботке проектов генеральных планов по­селений и городских округов».

Если говорить о том, каким образом должны развиваться отношения в муни­ципальных образованиях, то они пропи­саны законом о полномочиях органов местного самоуправления, это №131- ФЗ. В законе «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» есть раздел, посвященный полномочиям по подго­товке документации по территориаль­ному планированию, планировке территории, правилам землепользова­ния.

У нас на территории Иркутской области 474 муниципальных образова­ния, из них 9 городских округов, 33 му­ниципальных района - это муниципальные образования 2 уровня, 67 городских поселений и 365 сельских поселений. И на каждое муниципальное образование, развитие которого опре­деляется программой социально-эко­номического развития, должны быть разработаны документы территориаль­ного развития. На район - схема терри­ториального планирования, на округ - генеральный план городского округа, на поселение - генеральный план поселе­ния. Это все документы территориаль­ного планирования. Регламентация же самой деятельности отрабатывается таким документом, как Правила земле­пользования и застройки. Именно в Правилах землепользования и за­стройки говорится о градостроитель­ном зонировании, видах разрешенного использования, определяются регла­менты и параметры.

- Этот документ похож на проект планировки? 

- Нет, хотя, по моему мнению, Пра­вила землепользования и застройки должны быть сделаны на основе про­ектов планировок, а не генерального плана. Правила землепользования и застройки - это документ, который опре­деляет назначение земельного участка, т.е. вид разрешенного использования и ее регламенты, ограничения.

- Так что же все-таки такое гене­ральный план?

- Генеральный план говорит об общей концепции развития, в этом до­кументе учитываются все инфраструк­турные объекты, элементы жизнедея­тельности, включая транспорт и инже­нерию, рекреационные зоны, обще­ственные пространства и т.д. В нем определяется функциональное зониро­вание.

- Вы говорите о функциональном зонировании. А что будет с промыш­ленностью в городах?

- В последнее время этот вопрос становится все более важным, по­скольку во многих городских образова­ниях исключаются функции, связанные с промышленностью, особенно такой, которая требует наличия больших сани­тарных зон. Это сейчас экономически нецелесообразно в связи с высокой стоимостью городских территорий, ко­торая влияет на конечную стоимость. Вывод примышленных предприятий из города становится уже тенденцией, и в градостроительных документах эти про­цессы должны быть предусмотрены. И чем раньше мы начнем это учитывать, тем понятнее будет результат, который мы получим через несколько лет.

- То есть надо планово вывести все промышленные предприятия из города?

- Нет, я говорю о той промышленно­сти, которая связана с вредным про­изводством, которая требует наличия санитарных зон.

- Но если мы выносим промыш­ленные предприятия за черту го­рода, то должны быть специалисты, которые это производство должны обслуживать. Этим людям надо где- то жить. Значит, нам придется возле нового промышленного места строить новое жилье, социальную сферу, инфраструктуру и т.д., то есть у нас опять появляется новое поселение или даже город.

- Не факт, что должно быть так. Про­сто если мы будем организовывать во­круг промышленности жилые зоны, то тоже самое и получится. Мы должны систему расселения организовать так, чтобы была возможность у людей жить в экологически чистом районе, а все грязное производство: лесоперера- ботка, биотехнологии, производство цветных металлов и т.д. - не должно со­седствовать с жильем. Также мы должны на этих территориях регламен­тировать уменьшение экологической нагрузки, т.е. производства должны быть более чистыми, для этого имеется множество технологий. Создание боль­ших санитарных норм - самое простое, но не самое эффективное решение. И потому надо думать, какое производ­ство развивать.

Вы же видите, что в Иркутске про­исходит: практически все грязные про­изводства (завод радиоприемников, «Эталон», завод им. Куйбышева) уже давно не функционируют, но занимают территорию в центре города. Сейчас уже некоторые собственники предпри­нимают действия по изменению на­значения этих участков.

- Давайте вернемся к Правилам землепользования и застройки.

- Правила землепользования и за­стройки - это документ, который должен регулировать взаимоотношения жите­лей, власти, бизнеса. Это важно и для инвестиционной политики. Допустим, инвестор, который заинтересовался зе­мельным участком, посмотрев Правила землепользования и застройки, опре­делит, что то, что заложено в этом доку­менте, не совпадает с его видением развития данной территории. В данном случае возможно внесение изменений, но при обязательном исполнении про­цедуры публичных слушаний.

- Генеральный план города и Правила землепользования и за­стройки - как они связаны друг с дру­гом?

- Они не должны противоречить друг другу. Генеральный план города - это программа развития территории, а вот документы, реализовывающие этот генеральный план, - это Правила зем­лепользования и застройки, проекты планировок. То есть Правилами земле­пользования и застройки мы опреде­ляем назначение того или иного земельного участка и инструментарий для его развития.

- Каким образом инвесторы, за­стройщики и жители должны пользо­ваться градостроительными доку­ментами? На сайте городской адми­нистрации размещено несколько картинок: генеральный план, про­екты планировок. Все они доста­точно мелкие и практически не увеличиваются, в них сложно разгля­деть что-то конкретное... А ведь надо еще и уметь разбираться в этих до­кументах.

- Мне не хочется конкретизировать ситуацию на примере Иркутска, я го­ворю про современные требования предоставления информации по обес­печению градостроительной деятельности. Кроме информа­ции, которая является объектом государственной тайны, вся остальная должна быть доступна. То есть все заинтересован­ные лица: застройщики, инвесторы и просто жители - должны иметь возможность ознакомиться с любым градостроительным документом.

- То есть если у жителя имеется земельный участок, то он является участником градостроительной деятельности и должен знать, что можно, а что нельзя делать на этой земле. Если же гражданин не согласен с теми ограниче­ниями, которые наложены на его территорию, он должен знать, как ему поступить. И может оказаться, что на этом участке действительно нельзя ничего строить, иначе он вступит в конфликт с интересами других категорий граж­дан, других участников градостроительной деятельности.

- Да. Например, всем должно быть очевидно, что на пло­щади Кирова нельзя ничего строить, иначе жители потеряют общественное пространство и любимое место отдыха.

- Я правильно вас поняла, что все документы, которые разрешены для общего доступа, должны находиться на каком-либо сайте, и любой гражданин, которому это ин­тересно, может обратиться в администрацию, если он не умеет пользоваться интернетом, и ему должны либо вы­дать справку, либо все объяснить и разъяснить.

- Я говорю о том, что документы должны быть в свободном доступе. Справка предоставляться только тогда, когда заяви­телю требуется официальный документ. Например, нужен гра­достроительный план земельного участка либо вы хотите его переоформить - тогда пишете заявление и получаете не просто информацию, а необходимые документы. Я же говорю о соз­дании общедоступной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, в которой будет заложена разработанная и используемая градостроительная документа­ция. Тогда общество сможет контролировать и обеспечивать процесс развития территории, который станет прозрачным и понятным для всех участников градостроительной деятельно­сти. В последующем можно говорить о создании геоинформа­ционной системы с использованием элементов дистанционного зондирования.

Законодательно подкреплено создание информационных систем только на муниципальном и федеральном уровнях. Но без создания региональных систем наладить взаимосвязь между муниципальными и федеральными системами будет практически невозможно. Есть регионы, которые приняли ре­шение о создании систем и уже сделали региональные инфор­мационные системы. Это Калининградская, Тверская области и другие регионы.

- Как на сегодняшний день обстоят дела по созданию градостроительной документации в Иркутской области?

- У нас серьезные проблемы в подготовке градострои­тельных документов. Во-первых, это отсутствие актуализиро­ванных картографических материалов, а в некоторых поселениях и полное их отсутствие. Существует сложность предоставления информационных ресурсов федерального уровня от территориальных управлений. Есть моменты, ка­сающиеся границ в муниципальных образованиях.

Существует еще и такая проблема - низкий профессио­нальный уровень специалистов в органах местного само­управления, именно управленцев от территорий, которые должны понимать, что из себя представляет градостроитель­ная документация, ее цели и задачи, использование в хозяй­ственной деятельности.

- То есть, говоря простыми словами, каждая дере­венька, которая теперь стала муниципальным образова­нием, должна создать свои градостроительные документы.

- Законодательно определено именно так, но вряд ли осу­ществимо на сегодняшнем этапе. Скорее всего, в качестве «локомотива» может выступать муниципальное образование на уровне района.

- А если в области не хватает квалифицированных спе­циалистов, то, наверное, существуют и проблемы с фор­мулированием задачи для проектировщиков.

- Да, такая проблема существует. Непрофессионально сформулированное техническое задание порой не позволяет разработчикам градостроительной документации понять про­блемы и потенциал данной территории, что существенно ска­зывается на качестве продукта, который никому никогда не будет нужен, который сделан формально, чтобы только вы­полнить требования градостроительного кодекса.

Я не сказал, что такое положение у нас повсеместно. Но наша задача - до­биваться от муниципальных образова­ний, чтобы постановка и реализация всех задач развития территории была обдуманна, учитывала взаимодействие всех участников градостроительной деятельности.

Для того чтобы помочь нашим муни­ципальным образованиям, мы посто­янно проводим технические семинары и совещания, где даем соответствую­щие разъяснения. Также мы сделали несколько базовых моделей техниче­ских заданий, смет, календарных гра­фиков и критериев для подготовки конкурсных заявок: для схемы террито­риального планирования, генерального плана поселения, для правил земле­пользования и застройки. Обеспечили муниципальные образования этими ма­териалами.

- На региональном уровне какие у нас должны быть приняты доку­менты?

- Региональные нормативы градо­строительного проектирования, кото­рые должны увязать между собой различные территории. Наша область очень разноплановая, у нас имеются территории с разной степенью разви­тия, разной плотностью населения, с разными климатическими условиями, транспортными схемами, уровнем куль­турного обслуживания и т.д. Нельзя же сравнивать Иркутский район и, напри­мер, Катангский.

Еще один документ - Схема терри­ториального развития. По ней сейчас заканчивается процесс согласования в министерстве регионального развития, осталось два незначительных замеча­ния.

- На данный момент уже все му­ниципальные образования присту­пили к созданию градостроительных документов?

- К сожалению, нет. Мы же все по­нимаем, что без финансовой помощи большинство муниципальных образова­ний просто не смогут исполнить закон.

- А до какого срока должны быть готовы все документы?

- Документы территориального пла­нирования должны быть приняты до 31 декабря 2012 года. И в этом направле­нии есть жесткие поручения федераль­ной комиссии по территориальному планированию. Там есть сроки и кон­кретные поручения: когда должны быть разработаны технические задания, ока­зана финансовая помощь муниципаль­ным образованиям и т.д.

- Сроки, которые озвучены в этом поручении, реальны для Иркут­ской области?

- А вы думаете, что поручения можно не исполнять? Мы же все пони­маем, что это необходимо.

Татьяна Анненкова

Журнал "Строим вместе" №18, 2011