Иркутское городское общественное управление: структура, компетенция и организация деятельности. 19-й век

Городские головы, гласные и депутаты
Иркутской думы 1872-2011: биогр.справочник/
авт.-сост. А.В. Петров, М.М. Плотникова; 
отв.ред. Л.М. Домешек. Иркутск: Оттиск, 2011. 400с.

В 1870 г. Александром II было утверждено новое Городовое положе­ние. Существовавшие с 1785 г. сословные городские думы заменялись всесословными, избираемыми на основе имущественного ценза. В со­ответствии с городской реформой были созданы учреждения городского общественного управления. К ним относились городские избиратель­ные собрания, городская дума и городская управа. В Иркутске реформи­рованная городская дума вступила в свои обязанности 28 ноября 1872 г., а городская управа - 7 декабря.

Городские избирательные собрания составлялись только для избра­ния гласных городской думы через каждые четыре года, и время их со­зыва определялось думой. Избирательным правом в органы городского самоуправления пользовались мужчины с 25-летнего возраста, русские подданные, обладавшие недвижимым имуществом плательщики город­ских налогов: владельцы торгово-промышленных заведений, банков и городских недвижимостей. К числу избирателей могли относиться про­жившие в городе в течение двух лет непосредственно перед выборами плательщики установленного сбора, купцы, торговцы или приказчики, на которых не числилось недоимок по городским сборам.

Из списка избирателей исключались лица, судимые за преступления, за которые предусматривалось лишение или ограничение прав состоя­ния; отстраненные от должности в течение трех лет со времени отреше­ния; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях; лишенные собственности по суду; а также лица, лишенные духовного сана или звания за пороки и исключенные из обществ и дво­рянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принад­лежат. Губернатор, члены губернского по городским делам присутствия (кроме городского головы), члены губернского правления и чины мест­ной полиции не имели права голоса. За тех, чей имущественный ценз соответствовал правилам, но не отвечали прочие условия, можно было голосовать на основании доверенности. За несовершеннолетних могли голосовать их опекуны и попечители. Право участвовать в выборах име­ли и женщины, выплачивающие в городскую казну соответствующие налоги. Однако уполномочить голосовать за себя они могли только лиц мужского пола.

Разные ведомства, учреждения, общества, компании, товарищества, а равно монастыри и церкви, владеющие в городе недвижимыми имуществами, с которых взимались или уплачивались в пользу города сборы на право торговли и промыслов, также пользовались правом голоса на городских выборах через своих представителей.

Для производства выборов в гласные в каждом городе из обывателей, имеющих право голоса на выборах, учреждались три избирательных со­брания, из которых каждое выбирало одну треть всего числа гласных, которое для Иркутска было определено в 72 человека. Для чего обыва­тели вносились в список избирателей в том порядке, в каком они следо­вали по сумме причитающихся с каждого из них в доход города сборов, дающих право голоса на выборах. Затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Изби­рательное собрание считалось правомочным, если число участвующих избирателей превышало число подлежащих избранию гласных. Если окажется меньшее количество избирателей, то через семь дней созыва­лось новое собрание, которое проводило выборы в любом составе. В Иркутске право голосовать получили 7 процентов населения. А пришло на выборы в 1872 г. 10 процентов, имевших право выбора. Из избранных 72 гласных Иркутской городской думы половину составило купеческое сословие, по четверти - дворяне и чиновники.

Необходимо отметить, что проведение массовых публичных выборов путем закрытой баллотировки было для Российской империи делом но­вым. Из-за отсутствия опыта и традиций в организации подобных вы­боров многие статьи, содержащиеся в разделе «О городских избиратель­ных собраниях» Городового положения, оказались трудноосуществи­мыми на практике. Например, порядок баллотировки шарами затягивал до бесконечности процесс голосования, так как по каждому кандидату нужно было подсчитать количество белых и черных шаров. Основная масса допущенных к голосованию не была знакома с Городовым поло­жением, поскольку никакой разъяснительной работы в ходе подготовки к выборам не проводилось. Избиратели не знали, сколько гласных им нужно выбрать, и, тем более не представляли своих прав и обязанно­стей, не говоря о том, что выбирать гласных можно было не только из собственной среды, но и из числа избирателей, принадлежащих к дру­гим собраниям или разрядам.

Новые органы городского самоуправления - городские думы - фор­мировались под председательством городского головы из гласных, из­бранных на четыре года. Если по каким-либо причинам гласный выбы­вал из состава общественного управления, его заменяли лицом, следую­щим по списку после избранных гласных, если за него было подано не менее половины голосов. Городские думы, в свою очередь, избирали на тот же срок постоянно действующие исполнительные органы - город­ские управы в составе городского головы, его заместителя и нескольких членов. Городской голова являлся председателем как думы, так и упра­вы. Предусматривалось участие членов городской управы в заседаниях думы, выступления по обсуждаемым делам, но правом голоса они могли пользоваться только в том случае, если являлись гласными.

Заседание городской думы назначалось по усмотрению городского головы, требованию губернатора либо по желанию не менее пятой ча­сти гласных. Оно считалось состоявшимся, если на нем присутствовало не менее трети общего числа гласных. С инициативой рассмотрения на заседании думы того или иного вопроса могли выступить городской го­лова или гласные, городская управа, а также частные лица. Чтобы обе­спечить подготовку принятия решений, необходимо было за три дня до заседания сообщить о намерении поставить вопрос на обсуждение. В некоторых случаях создавались особые подготовительные комиссии из гласных или приглашались «лица посторонние, от коих... можно ожи­дать полезных разъяснений».

Состоявшимся считалось заседание думы, на котором присутство­вало не менее трети общего числа гласных. Однако при решении не­которых важных вопросов, как приобретение или продажа городского недвижимого имущества, займы, поручительства или гарантии от име­ни города, перевод натуральных повинностей в денежные, отстранение должностных лиц городского общественного управления от должности и передача под суд, требовалось присутствие не менее половины обще­го числа гласных. При этом решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее двух третей наличных голосов. Решение по про­чим вопросам принималось простым большинством голосов. При ра­венстве голос городского головы давал перевес. Заседания думы были открытыми, поскольку копии всех решений думы передавались губер­натору, который после проверки соответствия законодательству переда­вал их для публикации в губернских ведомостях. Кроме того, Городовое положение предусматривало публикацию решений думы в особом из­дании, которое учреждалось органами общественного самоуправления. В Иркутске с 1886 г. стали издаваться «Известия Иркутской городской думы». В 1913 г. они были преобразованы в «Вестник городского обще­ственного управления».

Городской голова, избираемый думой, утверждался в своей должно­сти в крупных городах министром внутренних дел, а в малых - губер­натором. Городская дума подчинялась Сенату, однако губернатор следил за «законностью» ее постановлений. Министр и губернатор могли отме­нить любое постановление городской думы. Специально для контроля над городским управлением в каждой губернии создавалось губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора, сформированное на коллегиальных началах. Кроме губернатора члена­ми губернского по городским делам присутствия были вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председа­тель мирового съезда, председатель губернского земского собрания и городской голова губернского города. В Иркутске губернское по город­ским делам присутствие было сформировано в 1870 г. Присутствие при­нимало жалобы на городское общественное управление и вело надзор за его хозяйственной деятельностью. На своих заседаниях оно рассматри­вало отчеты городских управ о приходах, расходах и остатках городских сумм, постановления городских дум, дела о разрешении строительства в городах, дела об открытии питейных заведений.

Компетенция городского самоуправления была ограничена рамками хозяйственных вопросов: благоустройство городов, попечение о мест­ной торговле и промышленности, общественное призрение (богадель­ни, детские приюты), здравоохранение и народное образование, приня­тие санитарных и противопожарных мер.

Городской думе предоставлялись назначение выборных должност­ных лиц и дела общественного устройства; назначение и определение размера содержания должностным лицам городского общественного управления; установление, увеличение и уменьшение городских сбо­ров и налогов в установленных пределах; сложение недоимок по го­родским сборам; содержание мостовых и тротуаров, чистка улиц на общие средства города и вообще переложение натуральных повинно­стей в денежные; разрешение предположений о займах и иных обяза­тельствах от имени города с соблюдением правил; принятие в пользу города пожертвований; определение предметов городских расходов, а равно и рассмотрение и утверждение городских смет; рассмотрение и утверждение отчетов о сборе и употреблении городских сумм, о заведо­вании городскими имуществами и вообще о действиях исполнительной власти городского общественного управления; установление правил для заведования городскими имуществами и сооружениями, а равно и со­стоящими в ведении общественного управления благотворительными и иными общеполезными заведениями; определение общего порядка дей­ствий исполнительной общественной власти и снабжение ее инструк­циями о заведовании вверяемых ей дел; утверждение постановлений по указанным предметам городского благоустройства; представление об утверждении изменений в плане города; постановление определений о ходатайстве от имени города перед высшим правительством о местных пользах и нуждах.

Согласно Городовому положению Иркутская городская дума вырабо­тала инструкции как о порядке своих заседаний, так и для руководства действиями управы и других органов городского управления. Для со­ставления росписи городских доходов и расходов и для установления порядка ведения финансовых дел города Дума в декабре 1872 г. избра­ла подготовительную комиссию, в состав которой вошли гласные Б.А. Милютин, К.А. Антонов, Я.Н. Артенов, В.И. Вагин, П.М. Герасимов, М.В. Загоскин, М.П. Шестунов. В мае 1873 г. комиссия представила на рассмотрение Думы составленную ею роспись и объяснительный к ней доклад, в котором были подробно изложены положение имущественных дел города и предположения о дальнейшем ведении их. Этот доклад стал основой той системы, которая до 1891 г. приметалась Иркутским городским управлением к данной отрасли городских дел.

На исполнительный орган - городскую управу - возлагалось непо­средственное управление делами городского хозяйства, решение те­кущих вопросов, исполнение распоряжений думы. Численный состав управы определялся думой, но должен был составлять не менее двух че­ловек, кроме председателя. Для принятия соответствующих мер в чрез­вычайных случаях либо для непосредственного управления отдельными отраслями городского хозяйства дума могла, по представлении управы, учреждать особые исполнительные комиссии, временные или постоян­ные. Причем, если городская управа большинством голосов признавала постановление думы противозаконным, то, не приводя его в исполнение, могла обратиться к губернатору, который передавал дело в губернское по городским делам присутствие. Так же мог поступить городской голо­ва в случае, когда принятое большинством голосов решение городской управы не соответствовало закону.

Городская дума проводила выборы городского головы, членов управы и городского секретаря не только из гласных, но вообще из тех, кто имел право на участие в выборах, в том числе и по доверенности, а на долж­ность секретаря даже и не имеющего права голоса. Членами управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, родные братья. Если городской голова не мог исполнять свои обязанности по болезни или другой причине или уходил с этого поста в течение последнего года сро­ка, то его обязанности пришлось бы исполнять члену городской управы, назначенному думой. А если городской голова выбывал более чем за год до окончания срока службы, проводились новые выборы. Для участия в выборах на замещение должности городского головы существовали ограничения по национальному и религиозному признакам. Евреи не могли быть избраны в городские головы и исправлять их должность. Число членов городской управы из нехристиан не должно превышать одной трети всего ее состава. Кроме того, на должности городского го­ловы, членов управы и городского секретаря не могли быть избраны лица духовного звания; председатели и члены судов, за исключением почетных мировых судей; прокуроры и чиновники казначейств. Однако допускалось совмещение постов в городском общественном управле­нии и в земских и сословных учреждениях. Городской голова и члены управы избирались на четыре года, но через каждые два года половина членов управы по очереди выбывала и замещалась вновь избираемыми, в число которых могли попадать и выбывшие. Городскому голове и чле­нам управы назначалось денежное содержание.

Управа исполняла определения думы, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет («росписей»), взимала и расходова­ла городские сборы на установленных думой основаниях и представля­ла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности и состоянии подведомственных ей частей.

В 1887 г. - через 15 лет после введения Городового положения 1870 г. - в Иркутске городская управа была сформирована следующим образом. Канцелярия управы разделялась на 4 отделения: 1) распорядительное, в состав которого входили три стола: распорядительный, по воинской повинности и стол справочных цен; 2) хозяйственное, имеющее два сто­ла - доходный и расходный; 3) оценочное и 4) казначейское отделение, в котором сосредоточено счетоводство и касса управы. На основании инструкции, данной Думой управе, члены управы руководили: один хозяйственным отделением, один - распорядительным и оценочным и один - казначейским отделением. Остальные два члена, не имеющие отделений, состояли по особым поручениям и в качестве председателя санитарной комиссии.

На распорядительном отделении лежало попечение о народном обра­зовании и здравии, внешнем благоустройстве города. Оно рассматрива­ло и утверждало планы частных лиц, вело книги обывателей купеческо­го сословия и почетных граждан, выдавало последним свидетельства, утверждало и публиковало возникновение и ликвидацию торговых до­мов и товариществ; свидетельствовало ручательные подписки, состав­ляло проекты обязательных постановлений думы; проверяло отчеты и сведения, представляемые санитарной комиссией, торговой депутацией и библиотекой; вело списки избирателей. К распорядительному отделе­нию были прикреплены столы по воинской обязанности и справочных цен. Личный состав этого отделения состоял из трех делопроизводите­лей, двух их помощников и двух писцов.

Хозяйственное отделение, состоявшее из доходного и расходного сто­лов, занималось городскими доходами и расходами. В его обязанности входило составление городских росписей, отдача в арендное содержание доходных статей, заключение контрактов с контрагентами, денежный и материальный учет всех подведомственных управе учреждений и лиц, выдача ассигнований по утвержденным расходам, выдача материалов, ведение инвентарных книг, расчет за произведенные работы по построй­кам, наблюдение за исправным выполнением контрагентами (напр., по освещению города, по очистке ретирад и дымовых труб, по содержанию перевоза и проч.) обязательств. При хозяйственном отделении состояли два делопроизводителя, два помощника и три писца.

Оценочное отделение занималось оценкой имуществ, взиманием го­родского оценочного сбора и казенного налога; следило за переходом и изменением имуществ, составляло для избирательных списков регистры недоимщиков. В его состав входили делопроизводитель и три писца.

Бухгалтерское отделение вело счетоводство управы и составляло от­четы действительных приходов и расходов, состояло из бухгалтера, по­мощника и писца. Касса управы принимала все денежные поступления и выдавала деньги по ордерам хозяйственного отделения, состояла из кассира и писца.

При городской управе состояли городской врач, повивальная бабка, два оспопрививателя, ветеринарный врач, архитектор, межевщик, пове­ренный по исковым и тяжебным делам города, материальный, три ко­миссара (из которых один постоянно был занят собиранием справочных цен, а два другие исполняли разные поручения по хозяйственной части), трое базарных старост на Арсенальской, Мелочной и Сенной площадях, два береговых смотрителя за складом лесных материалов на береговых участках, сдаваемых в арендное содержание от города, и три постоян­ных и один временный заставных смотрителя для наблюдения за тем, чтобы все вывозимые из города товары были оплачены установленным повозным сбором. При городской управе были учреждены санитарная комиссия и торговая депутация. Первая состояла из члена управы, на которого возложено заведыванне санитарной частью, врача-санитара, ветеринарного врача и трех надзирателей. Вторая состояла из трех лиц, избираемых городской думой. Торговая депутация занималась надзором за торговлей и должна была предоставлять управе отчеты и своей дея­тельности и статистические данные, касающиеся торговли и промыш­ленности.

По Городовому положению 1870 г. городские доходы подразделялись на «обыкновенные» и «чрезвычайные». «Обыкновенные» доходы состо­яли из доходов от городских недвижимых имуществ, оброчных статей и различных налоговых сборов. Основным налоговым сбором являлся оценочный сбор, который разрешалось устанавливать думе в разме­ре не более 10 процентов чистого дохода с имуществ или 1 процента стоимости. Оценочным сбором не облагались императорские дворцы и принадлежащие к ним имущества; казенные здания, занятые прави­тельственными учреждениями; принадлежащие благотворительным и учебным заведениям; принадлежащие духовным ведомствам имущес­тва, не приносящие дохода; земли, отошедшие под железные дороги или долженствующие поступить вместе с дорогою в собственность казны; и имущества, которые по малоценности их городская дума признает спра­ведливым освободить от сбора.

Были установлены правила для взимания оценочного сбора: город­ская дума назначает срок, к которому он должен быть собран, город­ская управа производит надлежащие оценки, распределяет установлен­ный сбор на основании этих оценок и доводит до всеобщего сведения не позднее как за месяц до назначенного срока, сбор, не внесенный к назначенному сроку, считался к недоимке и взыскивался с наложением пени. В городской думе выбиралась оценочная комиссия, с которой в управе работал оценочный стол, присоединенный к распорядительному отделению. Были заведены отдельные книги по частям города, а обязан­ность делопроизводителя оценочного стола считалась самой тяжелой из всех обязанностей делопроизводителей городской управы, так как раз­верстка взимания в процентном отношении требовала усидчивого труда, а оценка недвижимых имуществ требовала делопроизводителя быть на месте оценки иногда даже каждодневно.

В бюджет города также поступали сборы с выдачи торгово- промышленных документов (купеческих свидетельств 1 -й и 2-й гильдий, свидетельств на билеты мелочного торга, приказчичьих свидетельств 1 -го и 2-го классов, промысловых свидетельств, питейных патентов) и с трактирного промысла. Кроме того, дума могла вводить сборы с извоз­ного и перевозного промыслов, лошадей и экипажей, принадлежащих частным лицам, с собак. Предложения думы относительно каждого сбо­ра представлялись на утверждение в законодательном порядке.

К «чрезвычайным» доходам относились поступления от продажи го­родских имуществ, от казны и земств, от недоимок прежних лет, при­были от городских общественных банков.

Городовое положение 1870 г. регламентировало смету расходов го­рода. На городские средства содержались городское общественное управление, городские общественные здания и памятники, производи­лись выплаты по городским займам и выполнялись принятые городом обязательства, финансировались учебные, благотворительные и другие учреждения общего пользования, а также осуществлялись отчисления в казну. Город брал на себя издержки по организации воинского постоя, отоплению и освещению тюрем, участвовал в финансировании содер­жания полицейских чинов и пожарных команд, помещений для город­ского полицейского управления и пожарной (при полиции) команды с отоплением и освещением. Поддержание порядка на улицах, бульварах, переправах, водопровод, городское освещение также ложились на плечи городского бюджета. Городские думы не имели принудительной власти и для исполнения своих постановлений обязаны были прибегать к по­мощи полиции, им не подчиненной.

В Иркутске городское общественное управление сводило свои сметы если не с крупными дефицитами, то, во всяком случае, с таким ожи­даемым по смете перерасходом, который успешно покрывался или мог быть покрыт из запасного капитала. Рамки городского хозяйства строго ограничивались размерами городских поступлений. В Иркутске не было ни мостовых, ни водопровода, уличное освещение было слабым.

Кроме городских средств в распоряжении Иркутского городского управления находились весьма значительные специальные средства. Большая часть их состояла из капиталов, пожертвованных разными ли­цами на учебно-воспитательные надобности и удовлетворение нужд неимущих частей населения. Таких капиталов на 1 января 1891 г. было 3 967 974 руб. 56 коп.

В 1892 г. было принято новое Городовое положение. Как отметил при­сяжный поверенный М.И. Мыш, составивший разъяснения к нему, «Го­родовое положение 11 июня 1892 г. не есть что-либо совершенно новое; оно, напротив, восприняло в себя очень много постановлений Городово­го положения 16 июня 1870 г. Между тем последнее действовало около 22 лет и, в течение этого времени, вызвало обширную административ­ную и судебную практику, которая представляет собой драгоценный ма­териал, служащий к разъяснению многих статей и Городового положе­ния 11 июня 1892 г.». Новым Городовым положением устанавливались две формы общественного управления: в полном объеме и упрощенном виде. В губернском Иркутске общественное управление было введено в полном объеме.

По Городовому положению 1892 г. все сферы деятельности городского общественного управления были сохранены, как и основные принципы организации общественного управления, однако изменились отношения с царской администрацией. Над думами был установлен контроль гу­бернаторов. Губернатор утверждал дату выборов, давал разрешение на организацию выборов по участкам, назначал председателей участковых избирательных собраний, определял порядок доведения до всеобще­го сведения списков избирателей, принимал жалобы на неправильную процедуру выборов. Все должности в городской управе должны были утверждаться губернатором. Городской голова был обязан предоставить губернатору не только копии всех постановлений думы, как это было по Положению 1870 г., но и список вопросов, намечаемых к обсуждению на очередном заседании думы.

Особое внимание правительством было уделено формированию и исполнению городского бюджета. Составление, рассмотрение и испол­нение сметы регламентировалось особыми правилами, которые были даны в приложении. Было указано, что в сентябре назначалось собрание для рассмотрения отчета по исполнению городской росписи, а в ноябре - для обсуждения сметы доходов и расходов города на предстоящий год. Иркутская городская дума четко придерживалась правил рассмотрения росписи расходов и доходов города, прописанных в Городовом положе­нии.

Думе предоставлялось определение порядка действий исполнитель­ных органов общественного управления и снабжение их надлежащими инструкциями. Данные инструкции должны были быть изданы Думою в течение одного года. Иркутская городская дума составила «Инструкцию Иркутской городской управе» в 1895 г. По новому закону инструкции для управы и других исполнительных органов общественного городско­го управления в отношении городских учебных заведений, инструкции чинам торговой полиции и органам городского управления, исполняю­щим обязанности по надзору за торговлей и промыслами, подлежали утверждению губернатора. Текущая работа по руководству деятельно­стью городской управы, помимо городского головы, возлагалась на его заместителя. Он управлял всей ее канцелярией, контролировал испол­нение переданных для делопроизводства документов, правильность и полноту выполнения определений управы, ее докладов городской думе и представлений в высшие правительственные учреждения.

По Городовому положению 1892 г. все члены городской управы и го­родской голова находились на государственной службе. Должностным лицам городского общественного управления присваивались классы го­сударственной службы. Для городских голов в губернских и областных городах присваивался VI класс, а для членов городской управы - VIII класс.

Книга публикуется на сайте www.pribaikal.ru с разрешения авторов.